In januari 2022 leverden prof. dr. Arjen Boin (Universiteit Leiden) en prof. dr. Beatrice de Graaf (Universiteit Utrecht) een rapport op met de titel Trends en Uitdagingen voor de Landelijke Eenheid: een schets van benodigde capaciteiten (Hierna ‘Trends en Uitdagingen’ of ‘het rapport’). Het rapport was opgesteld in opdracht van de Adviescommissie voor de Landelijke Eenheid, beter bekend als de commissie-Schneiders. Die commissie was in mei 2021 ingesteld door de toenmalige minister van Justitie en Veiligheid Grapperhaus, naar aanleiding van drie kritische rapporten van de Inspectie Justitie en Veiligheid en het rapport-Brouwer over de zelfdoding van een undercoveragent.
Trends en Uitdagingen werd door de commissie expliciet “als vertrekpunt” voor het tussenadvies en eindadvies aangemerkt. Op basis van die adviezen werd de Landelijke Eenheid uiteindelijk per 1 januari 2024 gesplitst in twee nieuwe eenheden: de Eenheid Landelijke Expertise en Operaties (LX) en de Eenheid Landelijke Opsporing en Interventies (LO). De reorganisatie geldt als een van de grootste politieke interventies in het Nederlandse politiebestel sinds de vorming van de Nationale Politie in 2013, met een structurele kostenpost van momenteel (tenminste) twintig miljoen euro per jaar boven op de bestaande begroting.
Die reorganisatie staat nu (opnieuw) onder druk. De Tweede rapportage van de adviescommissie LO&LX, aangeboden aan de Kamer op 9 januari 2026, constateert dat de transitie financieel dreigt uit te lopen en dat de realisatie van de aanbevelingen van de commissie-Schneiders ongewis dreigt te worden. Het is een mooie aanleiding om een stap terug te doen en de vraag te stellen die bij de start van dit traject onvoldoende is gesteld: rust een ingreep van deze omvang op een wetenschappelijk fundament dat die omvang rechtvaardigt?
Deze blogpost beantwoordt die vraag op basis van een methodologische lezing van het rapport zelf. De conclusie is dat dit niet het geval is.
De keuze voor vier domeinen
De methodologische vragen beginnen bij de eerste structurele keuze van Trends en Uitdagingen dat vier dreigingsdomeinen onderzoekt: ondermijning, openbare orde, terrorisme en cybercrime. Waarom deze vier? Het rapport zelf geeft geen onderbouwing. De auteurs schrijven op pagina 1 dat zij gevraagd zijn “na te denken over de uitdagingen zoals die voortvloeien uit trends en (mogelijke) trendbreuken in vier ‘dreigingsdomeinen’: terrorisme, ondermijning, cyber, en publieke ordeverstoringen. ” Een verdere onderbouwing of toelichting is in het rapport niet te vinden.
Er bestaat geen intrinsiek verband tussen de vier categorieën en in het rapport wordt slechts opgemerkt dat: “De vier dreigingsdomeinen worden gekenmerkt door het grootschalige en grensoverschrijdende karakter van de consequenties die uit deze dreigingen kunnen voortvloeien.” Het zijn vormen van strafbaar gedrag die alle vier (mede) in het takenpakket van de Landelijke Eenheid vielen, maar daar houdt de overeenkomst op. Een ondermijnende drugsorganisatie heeft fenomenologisch weinig gemeen met een coronaprotest, een jihadistische lone operator of een statelijke cyberaanval. De aard van de actoren, hun motivaties, hun capaciteiten, de aard en omvang van de impact, de juridische kaders en de te ontwikkelen tegenmaatregelen verschillen fundamenteel.
Binnen de evaluatiewetenschap en inlichtingenmethodologie wordt deze valkuil de ‘one-size-fits-all approach’ genoemd: het toepassen van één gemeenschappelijke analysebenadering op fenomenen die structureel van elkaar verschillen.1 Het methodologische bezwaar is ook bekend uit de evaluatieliteratuur over EU-onderzoek, waar landen die slechts politiek-bestuurlijk bij elkaar horen onterecht als analytisch homogene groep worden behandeld.2 Het effect is dat onderliggende verschillen worden genegeerd en dat de analyse een semantische samenhang creëert die in werkelijkheid niet bestaat.
In Trends en Uitdagingen werkt deze one-size-fits-all approach’ zich uit in een opvallend symmetrische rapportstructuur. Per domein wordt achtereenvolgens behandeld: trends, game changers en benodigde capaciteiten. Elk domein krijgt vergelijkbare omvang en eindigt met een wensenlijst op het gebied van preventie, intelligence & analyse, strategie en besluitvorming, operationele capaciteit, coördinatie en communicatie. De suggestie van vergelijkbaarheid is daarmee in de typografie ingebakken. Dit terwijl de fenomenen zelf die vergelijkbaarheid niet rechtvaardigen.
Belangrijker nog: de keuze voor vier domeinen impliceert dat andere domeinen er niet zijn. Kindermisbruik en kindersekstoerisme komen niet voor, terwijl ook daar zeker grensoverschrijdende consequenties aan vastzitten. Milieucriminaliteit ontbreekt eveneens en mensenhandel wordt slechts terzijde genoemd. Het zijn voorbeelden van vele andere specialistische taken die bij de Landelijke Eenheid lagen maar waarom die buiten beschouwing zijn gebleven, blijkt niet uit het rapport. En dat is niet triviaal; onderzoekers die hun scope-keuze niet motiveren, ontnemen de lezer het belangrijkste instrument om de relevantie van de bevindingen te toetsen.
Een (literatuur)studie zonder methode
Een volgend methodologisch vraagteken betreft de zeer beperkte verantwoording van de dataverzameling. De methodeparagraaf van het rapport bestaat uit twee zinnen: “Zij hebben de recente literatuur op elk van die domeinen (met behulp van een assistent) bestudeerd. Daarnaast hebben zij verschillende experts geïnterviewd om de opgedane bevindingen te toetsen en te verrijken (een overzicht van de respondenten is opgenomen in de bijlage).” (p. 1)
Wie het hoofdstuk over ondermijning openslaat, ziet meer dan honderd literatuurverwijzingen. Toch ontbreekt elke beschrijving van de zoekstrategie, de selectiecriteria, de inclusie- en exclusieregels of de kwaliteitsbeoordeling van bronnen. Dat is in een academische context een opmerkelijke afwezigheid die in een peer-review procedure onherroepelijk tot afwijzing zou leiden. Onder “literatuur” rangschikken de auteurs, naast academische publicaties, vervolgens ook tweets, opiniestukken in dagbladen en populariserende journalistieke boeken.
Het aantal interviews bedraagt negen. Vier respondenten zijn werkzaam bij de Landelijke Eenheid zelf. Eén is verbonden aan de Politieacademie. Eén is hoofd van het Nationaal Cyber Security Centrum. De overige drie zijn een gemeentelijke functionaris, een oud-burgemeester en een externe adviseur. Niet wordt uitgelegd waarom deze personen de kennelijk de meest relevante respondenten waren. En zijn dit werkelijk alle personen die iets over deze onderwerpen konden zeggen? Niemand van het OM? Geen criminologen die onderzoek doen naar ondermijning, terrorisme, cybercriminaliteit? Geen data verkregen van bijvoorbeeld het CBS dat juist is opgericht om trends te documenteren?
Voor een rapport dat als vertrekpunt zou dienen voor de grootste politiereorganisatie in een decennium, is dit een opmerkelijk smalle kennisbasis die evenmin aan basale academische standaarden voldoet.
Selectief gebruik van bronnen
Naast het feit dat de wijze van literatuurselectie onbesproken blijft, leunt het rapport voorts op een aantal bronnen die in eerder gepubliceerd onderzoek omstreden zijn en refereert bronnen bij claims die betreffende claims helemaal niet ondersteunen. De wijze waarop deze bronnen worden ingezet, verdient afzonderlijke aandacht.
De Italiaanse journalist Roberto Saviano wordt op pagina 3 aangehaald als ondersteuning voor de uitspraak dat de situatie in Nederland nu al “volledig uit de hand is gelopen“. Saviano’s tekst, oorspronkelijk gepubliceerd op 30 juli 2021 in het NRC, is een opiniestuk waarin hij Nederland inderdaad hard aanpakt, maar zijn kernargument is van geheel andere aard. Saviano stelt expliciet dat de Nederlandse politie “in essentie gezond” is en dat het rechtssysteem niet corrupt is. Wat Nederland volgens hem misdadig maakt, is het fiscale klimaat dat zowel multinationals als criminele geldstromen accommodeert. Die analyse, die de Nederlandse overheid en het belastingstelsel raakt, wordt in Trends en Uitdagingen om onverklaarbare reden geheel genegeerd. De ene zin die overblijft, suggereert vervolgens iets dat deze bron zelf niet beweert.
Dezelfde wijze van bronbenutting doet zich voor bij de verwijzing naar een interview in het Leidsch Dagblad van 6 augustus 2021 met een ex-politieman onder de kop Epidemie van extreem geweld onder jongeren. Dit krantenartikel van nog geen 800 woorden wordt in het rapport tweemaal als “literatuur” opgevoerd. Eerst bij ondermijning ter onderbouwing van de claim dat “het aantal liquidaties de afgelopen jaren schrikbarend hoog is” en dat daders “jonger lijken te zijn”, en vervolgens bij openbare orde ter onderbouwing van de claim dat “een relatief kleine groep mensen meer bereid is om geweld in de openbare ruimte te gebruiken”.
Het krantenartikel zelf gebruikt het woord “liquidatie” niet en gaat evenmin over demonstraties. Het beschrijft uit de hand gelopen ruzies tussen jongeren waarbij veel geweld wordt gebruikt. Een wellicht zorgwekkend fenomeen dat echter methodologisch compleet losstaat van zowel afrekeningen in het criminele milieu als verstoringen van de openbare orde. Het artikel ondersteunt geen van beide claims waarvoor het in het rapport wordt aangevoerd.
En als we dan gaan zoeken naar bronnen over liquidaties, komen we snel op een rapport van politie & wetenschap over liquidaties in Nederland uit 2023. Dat rapport, dat een uitgebreide methodologische verantwoording kent, toont op basis van CBS-cijfers aan dat het aantal liquidaties na een hoogtepunt in 2017 daalde naar 8 in 2021. De gemiddelde leeftijd van daders nam af, maar dit was het gevolg van afname van oudere daders, niet van een toename van jongere. Daarmee wordt de empirische basis voor de claim in Trends en Uitdagingen over het “schrikbarend” hoge aantal liquidaties en de vermeende “opwaartse trend” ervan, retrospectief van tafel geveegd.
Toegegeven, het rapport van politie en wetenschap is van 2023, een jaar nadat Trends en Uitdagingen werd geschreven. Maar de CBS data voor de jaren 2017-2020/21 waren ook al beschikbaar toen Trends en Uitdagingen werd geschreven. Sowieso nemen de moordcijfers sinds de eeuwwisseling gestaag af en lijkt 2017 een uitzonderingsjaar geweest te zijn. Dat wil niet zeggen dat er helemaal niets aan de hand is ten aanzien van de georganiseerde misdaad in Nederland. Maar het negeren van de harde data is een ernstige lacune voor een rapport dat als basis gebruikt gaat worden voor een majeure reorganisatie van het opsporingsapparaat.
Tenslotte leunt Trends en Uitdagingen ook op de publicaties van Pieter Tops en Jan Tromp, in het bijzonder De achterkant van Amsterdam (2018) en Nederland Drugsland (2020). Deze publicaties zijn vanaf 2019 bij herhaling inhoudelijk bekritiseerd door onderzoeksjournalisten van Follow the Money. De factcheck van Bart de Koning beschreef het Tops/Tromp-onderzoek als aaneenhangend “van aannames, horen zeggen, krantenknipsels, anonieme bronnen en niet te controleren beweringen” en “Bij tijd en wijle leest het als een parodie.” Daarbij bleek Pieter Tops zich vanaf 1 oktober 2018 ten onrechte te blijven afficheren als hoogleraar bestuurskunde aan de Universiteit van Tilburg. Deze kritiek was ruim twee jaar publiek beschikbaar op het moment dat Trends en Uitdagingen geschreven werd, maar geen van deze tegengeluiden komt in het rapport voor.
Spelling, eigennamen en de vraag naar zorgvuldigheid
In de tekst komen meerdere spelfouten en verkeerd gespelde eigennamen voor die afzonderlijk bezien kleine fouten lijken. Maar het gaat om kernbegrippen met betrekking tot het onderwerp. Zo wordt de motorclub Hells Angels beschreven als “Harley’s Angels” en de motorclub Mongols wordt “Monguls”. “Realtime intelligence” wordt “real-team intelligence”.
Eén verkeerd gespelde naam verdient bijzondere aandacht. De vermoorde advocaat Derk Wiersum wordt in het rapport “Derek Wiersum” genoemd, in een passage die juist als sleutelbewijs dient voor de stelling dat de “toenemende crisisdreiging” zich manifesteert. Wanneer een naam die fungeert als kernindicator voor de hoofdthese onjuist wordt gespeld, is dat geen drukfout. Het is een aanwijzing dat zowel het kennisniveau van de schrijvers en het zorgvuldigheidsregime bij de productie van het rapport zwaar tekortschoten.
Een conclusie die niet uit de eigen analyse volgt
De methodologisch meest problematische bevinding is van structurele aard. De vier domeinhoofdstukken bevatten elk relativerende uitspraken die de algehele crisisteneur niet ondersteunen.
Het hoofdstuk over openbare orde stelt: “In Nederland lijkt de situatie vrij stabiel.” (p. 10). Even verderop volgt: “De verwachting is niet dat radicaal nieuwe capaciteiten nodig zijn op afzienbare termijn.”(p.14) Het hoofdstuk over terreur kwalificeert terrorisme als “een fenomeen met grote impact en een lage waarschijnlijkheid”. (p.21) Het hoofdstuk over cybersecurity opent met de constatering dat “Nederland niet het hoogst scoort op de landen die in de frontlinie van cyberaanvallen staan” en dat “de digitale weerbaarheid hoog is”. (p.22)
En deze fragmenten zijn niet zorgvuldig geselecteerde uitzonderingen op een verder alarmerende toon; per domein laat een doorlezing zien dat de relativerende observaties ruim aanwezig zijn naast de meer urgente passages. Karakteristiek is bovendien dat de relativerende uitspraken empirisch zijn (verwijzend naar feitelijke ontwikkelingen), terwijl de verontrustende uitspraken vaker prospectief en conditioneel zijn geformuleerd (“kan”, “zou kunnen”, “is denkbaar”).
Het hoofdstuk over ondermijning vormt hierop een uitzondering. Daar overheerst de alarmerende toon. Maar de empirische basis voor die toon leunt, zoals hierboven beschreven, op de selectief gebruikte Saviano-bron, op een krantenartikel uit het Leidsch Dagblad dat over een ander fenomeen gaat, en op het werk van Tops en Tromp dat op het moment van publicatie van het rapport al twee jaar lang publiekelijk werd betwist. Wanneer die bronnen worden weggenomen, blijft van de alarmtoon weinig empirische onderbouwing over. Bovendien wordt beschikbare CBS-data ten aanzien van liquidaties genegeerd.
In het hoofdstuk Algemene Analyse op pagina 30 verschijnt echter, zonder kwantitatieve overgang, deze formulering: “Wanneer we de vier dreigingen in samenhang bekijken … is het duidelijk dat de Landelijke Eenheid voor een bijzondere uitdaging staat … Het is echt alle hens aan dek.”
De conclusie volgt echter analytisch dus niet uit de eigen tekst. Drie van de vier domeinen worden in de deelhoofdstukken juist relativerend besproken. De synthese-uitspraak ontleent haar autoriteit niet aan de afzonderlijke bevindingen, maar aan de stilistische beslissing om vier domeinen “in samenhang” te bespreken. De one-size-fits-all approach leidt aldus tot een conclusie die de vier afzonderlijke analyses niet dragen.
Een verwante kwestie betreft de conceptuele inhoud van het begrip “samenhang”. Het rapport gebruikt deze term als het scharnier waarop de overkoepelende conclusie draait, maar werkt nergens uit wat eronder wordt verstaan. Dat is geen academisch detail: het verschil tussen mogelijke betekenissen verandert de strekking van de conclusie.
Ten minste drie interpretaties zijn denkbaar. In de eerste betekent “samenhang” dat de vier fenomenen gelijktijdig optreden en elkaar versterken. In de tweede betekent het dat zij causaal of empirisch met elkaar zijn verbonden (cybercrime die ondermijningsnetwerken faciliteert, polarisatie die rekruteringsgrond is voor lone actors). In de derde betekent het uitsluitend dat zij dezelfde organisatie belasten; een optelsom van werklast, zonder dat de fenomenen inhoudelijk met elkaar zijn verweven.
Voor elk van die interpretaties geldt een ander bewijsregime. Wie gelijktijdigheid claimt, moet correlaties laten zien tussen incidenten in de tijd. Wie causale verwevenheid claimt, moet die met empirisch materiaal onderbouwen. Wie alleen cumulatieve werklast bedoelt, beweert iets over capaciteitsplanning en niet over een dreigingsbeeld. Trends en Uitdagingen kiest geen van deze posities expliciet en wisselt door de tekst heen impliciet tussen alle drie. De urgentie die uit de slotzin spreekt “alle hens aan dek” leunt op een retorische samenhang waarvan niet duidelijk is welk type empirisch verband eraan ten grondslag ligt.
De eigen scope-beperking wordt geschonden
Op pagina 2 van het rapport schrijven de auteurs expliciet ‘Dit deelrapport is nadrukkelijk geen analyse van de bestaande capaciteiten in de Landelijke Eenheid‘. Later in de tekst wordt deze scope-beperking op drie verschillende manieren geschonden, die elk hun eigen methodologische bezwaar oproepen.
De eerste vorm is impliciete evaluatie door contrast. Het hoofdstuk Algemene Analyse bevat formuleringen als “dit vraagt om een transitie naar een organisatie waar ruimte en waardering is voor denkkracht” en “in de moderne organisatie is het van belang dat kennis en ervaring op meer doelmatige wijze worden ontsloten“. Dergelijke formuleringen werken alleen als oproep tot verandering wanneer wordt aangenomen dat de huidige organisatie geen ruimte voor denkkracht biedt en kennis niet doelmatig ontsluit. Dat is een evaluatieve stellingname over het functioneren van de Landelijke Eenheid, ongeacht of die expliciet wordt benoemd. Gelet op de scope-beperking op pagina 2 zou een dergelijke stellingname en ‘advies’ niet mogen voorkomen.
De tweede vorm is overname zonder weging. De typering van de politie als “vanouds een MBO-organisatie” wordt in directe rede aangehaald uit een respondent en blijft in de tekst staan zonder dat de auteurs aangeven of zij die typering onderschrijven, en zonder dat de typering wordt getoetst aan beschikbare cijfers over opleidingsniveau binnen het korps. Dat is methodologisch problematisch om twee redenen tegelijk: ten eerste omdat de respondent niet wordt geïdentificeerd, waardoor de lezer het gewicht van de uitspraak niet kan beoordelen; ten tweede omdat een rapport dat negen interviews afnam en zes respondenten met directe binding aan het politieapparaat had, in een positie zat om deze claim wel of niet bevestigd te krijgen, maar daarover zwijgt.
De derde vorm is advies zonder grondslag. Onder de noemer ‘reflectie’ worden aan het eind van het rapport ‘aanknopingspunten voor leiderschap in de nabije toekomst‘ benoemd: sturen op missie, adaptief vermogen, absolute toewijding aan het belang van integriteit, vertelkunst, bewaken van autonomie en fouten toegeven maar staan voor je mensen. Een fraaie normatieve bloemlezing, die echter geen deugdelijke grondslag vindt in de bevindingen: deze elementen komen in het rapport niet als als concrete empirische bevinding naar voren.
Het methodologische bezwaar tegen de drie vormen is breder dan een formele schending van de scope. Het rapport bevat evaluatieve oordelen over de bestaande organisatie zonder dat daaraan onderzoek ten grondslag ligt dat dergelijke oordelen kan dragen: geen analyse van personeelsdossiers, geen meting van kennisdeling, geen vergelijking met andere politieorganisaties, geen toetsing van het MBO-label aan instroomcijfers van de Politieacademie. Wat overblijft is evaluatie op basis van indrukken, geformuleerd in een rapport dat had toegezegd geen evaluatie te doen.
Dit punt klemt te meer omdat juist deze evaluaties, denkkracht, kennisontsluiting, opleidingsniveau, direct doorwerken in de aanbevelingen die het rapport via de commissie-Schneiders aan de reorganisatie heeft meegegeven. De normatieve lading van de splitsing in een eenheid voor “expertise” en een eenheid voor “operaties” laat zich niet los zien van het impliciete oordeel dat aan de oude eenheid het eerste type werk onvoldoende werd toevertrouwd.
Conclusie
De optelsom van bovenstaande observaties leidt niet tot de conclusie dat de reorganisatie van de Landelijke Eenheid inhoudelijk onjuist was, of dat er geen problemen waren die om interventie vroegen. De DLIO, CTER en DSO inspectierapporten van 2021 en 2022 maken aannemelijk dat organisatieverandering binnen onderdelen van de Landelijke Eenheid wellicht noodzakelijk was.
Wat hierboven is besproken, raakt iets anders. Een interventie van twintig miljoen euro structureel, met gevolgen voor duizenden medewerkers, vraagt om een onderbouwing die ook bij kritische lezing standhoudt. Het betreft de vraag of het wetenschappelijke fundament onder de reorganisatie evenredig is aan de omvang van de ingreep. Op basis van de bovenstaande analyse moet die vraag ontkennend worden beantwoord.
Trends en Uitdagingen is een essay van vijfendertig pagina’s, gebaseerd op negen interviews en een ongedocumenteerde bronselectie. Het vergelijkt fenomenen die zich niet laten vergelijken, zet bronnen selectief in, trekt conclusies die de eigen analyses niet ondersteunen, en neemt de eigen methodologische beperkingen niet in acht. Het stuk een “houtkoolschets” noemen en de conclusies slechts een “reflectie” is een retorische ontsnappingsclausule die niet opgaat als je vooraf weet waar het stuk voor gebruik gaat worden. Van auteurs met deze titels en in deze context mag worden verwacht dat ze niet de verantwoordelijkheid naar de lezer verschuiven, maar binnen de tekst zelf markeren welke uitspraken empirisch gedragen zijn en welke niet.
–/–
1 Zie bijvoorbeeld Pawson & Tilley (1997) Realistic Evaluation, Sage. En: Girona et al (2024) The Analyst’s Hierarchy of Needs: Grounded Design Principles for Tailored Intelligence Analysis Tools.
2 Steiner, J. (2008), “Concept Stretching: The Case of Deliberation,” European Political Science 7: 186–190